为进一步提升行政机关运用法治思维解决问题的能力和水平,促进行政机关依法行政,进而全力推进通化县法治政府建设,通化县人民法院对2019年全县行政案件的总体情况进行了梳理和剖析,并选取了几起具有代表性的典型案件,形成了2019年通化县人民法院行政审判白皮书,现予公布。
一、本院行政案件的基本情况
2019年,通化县人民法院行政审判工作在上级法院和院党组的正确领导下,坚持司法为民和公正司法的原则,认真贯彻省高院党组会议精神,探索建立“裁执分离”机制,充分发挥行政审判职能,妥善化解行政纠纷,行政审判工作取得新成效。
1.行政案件收结案情况
立案登记制以来,通化县法院对依法应当受理的行政案件,做到有案必立、有诉必理。2019年共受理各类行政案件395件,同比2018年的434件减少8%(因开展“裁执分离”)。其中,非诉行政执行案件360件,占通化全地区案件总量的30%;行政诉讼案件35件,同比2018年49件减少28%。
2.行政非诉案件按行政管理领域分布的基本情况
全年通化县法院受理行政非诉执行案件360件。主要涉及到罚款缴纳、恢复原状和限期拆除三类。其中,按行政管理领域划分:林业局案件数量为297件,占案件总量82%;国土自然资源局51件,占案件总量14%;其他房屋征收4件、计生5件、环保2件、动物卫生监督1件,占案件总量4%。需要说明的是,上述360件案件中,后期进入到执行程序中的案件数量仅为57件。
根据省高院会议精神,2020年基层院受理非诉执行类案件数量要大幅度下降的要求,全年基层院受理案件数量不得超过50件。因此,今年我院将严格控制非诉执行案件受理数量,对除具有公共利益需要、居民反应强烈的、被执行人违法性质恶劣的和具有一定社会影响力的以及不执行会影响到民生的等案件之外,对其他诸如罚款和人防费的收缴、恢复原状、限期拆除等案件我院将不在受理。相关此类案件的解决将依据“裁执分离”的机制和精神,由政府相关行政部门自行实施,以此机制倒逼政府相关行政部门主动依法行政。
3.行政诉讼案件按行政管理领域分布和败诉情况。
全年通化县法院共受理行政诉讼案件35件,主要涉及行政处罚、行政决定、行政征收和行政赔偿类。其中,按行政管理领域划分:人力资源和社会保障局13件(败诉9件,撤诉及驳回起诉共4件),占案件总量的37%;通化县社会医疗保险局6件(败诉5件,撤诉1件),占案件总量17%;通化县公安局4件(胜诉2件,撤诉及驳回起诉各1件),占案件总量的2%;其他案件数量占案件总量44%,分别为:通化县四棚乡政府2件(驳回起诉及撤诉各1件)、通化县房屋征收中心2件(败诉及驳回起诉各1件)、通化县房屋产权管理中心2件(撤诉2件)、通化县民政局1件(撤诉)、通化县计生和保障局1件(驳回起诉)、通化县新型农村合作医疗管理办公室(败诉)、通化县农业农村局1件(胜诉)、通化县政府1件(胜诉)。
需要说明的是,部分行政案件因上诉需经上级院审理,但全年以来,我院审理的案件,仅有1起被二审改判,其他上诉案件均得到了上级院的支持。经统计,2019年本院共判决行政机关败诉16件,败诉率占已结案件52%。其中,败诉案件数量较多的行政领域分别是:人力资源和社会保障、社会医疗保险局。
根据省高院会议精神,2020年基层院受理行政诉讼案件数量要下降5%的要求,2020年,我院将在行政案件受理前,根据案件的具体情况,向相关部门发出司法建议,或与相关行政部门进行沟通,督促行政机关尽职履责。通过司法建议、诉前调解等方式,力争解决和化解一部分行政争议案件,降低诉讼案件数量。
二、行政执法和应诉工作中存在的问题
通过对2019年行政案件的梳理和分析,反映出我县部分行政机关存在的一些问题和不足,这些问题和不足直接导致我县行政机关的败诉率较高,2019年的败诉率达到45.7%,而根据中央全面依法治国委员会办公室制定的《市、县法治政府建设示范指标体系》的规定,行政诉讼败诉率不得高于上一年度全国平均值(2018年败诉率为14.97%)。目前我县距离这一要求差距非常大。这些问题和不足主要表现在以下几个方面:
1.职权意识不强。
职权法定是行政机关必须遵守的基本原则之一,但我院在审理案件中发现,部分行政机关的工作人员,对其法定职责认识不清,对相关政策和文件精神也把握不准,部分工作人员在执法中不认真调查取证,证据意识不足,导致卷宗材料不全,履职不当,所作出的行政行为也与法律法规和立法本意相悖;甚至有的行政机关担当意识不足,解决问题能力不强,主动将相关问题和矛盾推向法院。
2.程序意识不足。
程序条件是指行政主体必须按照法定的方式和期限,将具体行政行为的内容送达给行政相对人,以使其知晓,这是行政行为成立的要件之一。但在我县相关单位的行政执法或治理过程中,发现个别单位“图快”或者是“图省事”,“重实体、轻程序”,没有依法办事,缺乏程序意识,随意行使职权,甚至个别单位有违反法定程序,滥用职权的现象发生,导致其作出的行为根本不具备“合法性”要件,由“执法”演变成了“侵权”,给县政府和法院的各项工作都造成了极大的被动。
3.行政文书制作不规范。
行政文书是行政执法活动的如实反映,也是执法水平高低的直接体现,更是体现社会综合治理能力高低的“说明书”。然而在本院办理的相关行政案件中,发现部分行政机关制作出的行政文书很不规范,违法事实描述不清、记录不全,不能反映整个执法过程,有遗漏事实情况;还有证据反映不够充分,对证据收集的方法、过程等事项没有记载,也没有交待当事人的权利义务事项,缺少程序告知意识;还有引用法律条文不当,证言不准确、日期填写混乱等现象,反映出部分行政机关执法水平低,能力弱的问题。
4.行政机关负责人出庭制度和应诉机制亟待完善。
从2019年行政机关负责人出庭应诉情况看,我县负责人出庭应诉工作目前存在二方面问题。一是行政机关一把手出庭率为“0”的问题。全年以来,各行政机关出庭负责人均为分管领导或中层负责人,甚至个别单位由普通工作人员代为出庭,“告官不见官”仍未得到有效缓解;二是行政机关过分依赖于聘请的法律顾问和律师,“出庭不出声”等流于形式的应诉问题依然存在。在庭审中,部分出庭的副职负责人及其工作人员对被诉行为不清楚、不了解、让出庭应诉成为过场;有的负责人则面对原告的发问一言不发,对质询不能作出回应或安抚,仅让律师代为解答,不能展现行政机关良好的工作作风和能力,明显对应诉工作缺乏必要的准备。
另外,我院在审查中发现,多数行政机关存在现有应诉机制不能有效面对诉讼的问题。部分行政机关办理案件“留痕”意识不足,证据意识淡薄,未能留存有效案件材料,“维权”意识不浓;部分行政机关因法制工作人员有限,熟悉和了解法律法规人员不多,应诉意识不强,仅将相关应诉交给律师处理,对应诉工作不重视,甚至在诉讼结束后,也不能及时进行总结,导致行政机关本身很难从诉讼中了解到自身在执法和应诉中存在的问题,“胜的不清、败的不明”,教训未能汲取,执法水平也未能提高,执法能力依然如故,无法实现诉讼促进依法行政,提高执法水平的目的。
三、推行依法行政暨建设法治政府的建议
为促进依法行政,推进我县法治政府建设进程,并从源头上预防和化解行政争议,提升行政机关执法水平,我院根据上级法院会议精神,并结合在行政审判中发现的问题,建议如下:
1.深化行政机关与人民法院的良性互动,成立“一个中心”,完善“七项机制”。成立“一个中心”,即在人民法院设立“行政争议协调化解中心”,由政府和人民法院派出优秀调解人员,由各行政机关作为成员单位并确定具体联络人员,在发生争议时,针对具体行政争议进行诉前调解和化解,加强行政案件诉源治理。“七项机制”:一是行政争议诉前化解机制,通过逐渐有效运行“行政争议协调化解中心”,健全完善行政诉讼与行政复议、行政调解的有效衔接机制,推动形成诉前化解行政争议的合力,努力从源头上减少行政案件数量;二是重大案件协调化解机制。对于涉及土地征收、房屋拆迁、生态保护等重大群体性利益的案件,以及不宜以直接裁判方式结案的案件,加强法院与政府协调沟通,共同做好化解工作,努力促进行政争议实质性化解;行政机关在作出重大行政行为之前和之后,应全面评估法律风险,决定前与法院进行沟通,尽量避免产生行政争议;三是司法建议反馈机制。人民法院在行政审判中发现的行政管理、行政执法问题,及时向行政机关提出司法建议。行政机关要及时办理、认真落实和书面反馈、对相关问题认真进行总结和梳理,妥善解决执法漏洞,形成司法建议工作制度化、规范化,进而提高执法人员的法治思维,促进执法能力的提高。
四是司法审查定期通报机制,以年度综合报告为常态,以特定行政领域专项报告为补充。人民法院定期向政府和行政机关通报司法审查报告;同时,人民法院将充分发挥法律保障职能,积极进行普法宣传,送法进机关;要采取与行政机关联合培训、调研等形式,切实提高行政执法人员的法律素养和执法水平;五是“裁执分离”机制,发挥政府措施多样,资源丰富的行政优势。对于非诉执行案件,加大行政执法力度,避免将此类案件简单转到法院申请强制执行,努力把案件数量降下来;六是旁听庭审评议机制,行政机关定期组织工作人员旁听庭审,直观感受行政争议司法处理方式和过程,提升法治素养,提高依法行政水平;七是府院联合调研机制,对重大项目作出行政行为时,应建立并健全联席会议制度;重点研究在环保整治、社会治理、征收拆迁、社会保障等重点工作中可能引发的行政争议的解决途径,以及可能遇到的疑难复杂问题。
2.提高行政机关负责人“维权意识”和出庭应诉能力。
随着司法公开的不断推进,网络庭审直播和裁判文书上网公开已成为常态,在此情况下下,行政机关存在的不重视诉讼,应诉能力欠缺等问题就会被放大,不仅会损害行政机关的合法权益,也会极易引发网络舆情,从而影响政府的形象和声誉。当前,我县的行政机关负责人出庭情况亟需改进和提高,现阶段仅仅停留在主管负责人出庭应诉阶段,建议政府出台鼓励“一把手”出庭应诉的政策,并建立专项考评和考核机制,同时加大对正职负责人的培训工作力度,着力提高领导干部的法治思维。通过“一把手”负责人参与庭审观摩和出庭应诉等方式,不仅可以促使行政机关负责人第一时间了解案情,即时解决纠纷,减少和避免信访案件的发生,还可以促使正职负责人了解相关法律法规,提高应变和应诉能力,提升“维权”意识,进而促使其单位进行应诉工作的变革和执法水平能力的提升,从而有效促进依法行政,构建我县“行政案件数量降下来”和“依法行政能力升上去”的良性工作格局,展现我县行政机关的良好形象。
通化县人民法院
二〇二〇年三月
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2020-03-22 16:24:43
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