一、 背景
长期以来,通化县法院坚持“调解优先、调判结合”的民事审判原则,并逐步将调解的工作理念扩展到刑事自诉案件、附带民事案件、行政案件和执行案件中,取得了较好的工作成果。但伴随着收案数量的逐年增多,“案多人少”的矛盾日渐突出,出现了案件调撤率逐年提升、上访、上诉却有增无减的被动局面。同时受诉讼调解主体(法官)阅历、能力、精力以及严格的诉讼程序的限制,法院的工作结果并不能完全被当事人欣然接受,法院陷入“腹背受制”的不利局面。一方面是大量的矛盾纠纷不断涌入,另一方面,是当事人无休止的上诉、上访和执行难问题,人民法院的司法公信力收到严重影响。
二、初衷
针对上述实际问题,通化县法院在张启胜院长的带领下,经过认真调研分析后认为:(一)法院不应该、也不适合掌握矛盾纠纷的最先解决权;(二)多元化的矛盾纠纷必须依靠多元化的矛盾纠纷解决机制来解决;(三)诉讼外调解以其贴近实际、经济灵活的特点应该成为化解矛盾纠纷的第一道防线;(四)发挥人民法院司法资源优势,促进诉讼外调解和诉讼调解的有效衔接,使大量的矛盾纠纷在诉讼前得到有效解决,是缓解法院“案多人少”和执行难问题、树立人民法院公信力,能动司法、服务和谐社会建设的最有效途径。 基于以上认识,决定在借鉴外地经验成功的基础上,构建以“党委政府领导、法院指导、综治协调、多方参与、当事人自治”为基本框架的多元化矛盾纠纷调解机制。
三、定位
在多元化矛盾纠纷调解机制中,通化县法院始终将法院的“定位”作为一个重要问题加以思考和研究,并形成了一个由“主导”逐步向“主干”转换的总体工作思路。即在多元化矛盾纠纷调解机制构建之初,充分利用司法资源优势,发挥引导和保障作用,过渡性的承担主导职责。待诉讼调解和诉讼外调解形成常态有效衔接后,再逐步将成型的多元化矛盾纠纷调解机制回归到党委政府的多元化矛盾纠纷调处机制的总体框架内,法院也回归到以诉讼调解为主的工作中来。法院的主导作用主要体现在以下几个方面:(一)为诉讼外调解提供专业指导,保障诉讼外调解的合法性和规范性;为特邀调解员提供专业的培训和辅导,为诉讼外调解工作的深入开展夯实基础;(二)对不适合诉讼外调解和当事人不同意诉讼外调解或经过诉讼外调解无法达成协议的矛盾纠纷,直接指导其进入诉讼程序,为当事人提供最为便捷的司法服务;(三)依据当事人的申请,对调解协议予以审查和确认,赋予调解协议司法强制力,树立诉讼外调解在人民群众心目中的威信,推动诉讼外调解工作的顺利开展。
四、组织
2009年4月,通化县法院开始着手构建多元化矛盾纠纷调解机制。为确保工作稳步推进,首先选取全县16个乡镇(开发区)政府所在地的中心村作为试点单位,采取村委会推荐、乡镇党委政府同意、法院考核的程序在每个试点村聘请两名群众基础好、威信高、愿意做调解工作的同志担任特邀调解员,挂牌成立了由联络法官和特邀调解员共同组成的综合调解办公室,负责来访接待、纠纷调解和分流。同时制订了《通化县人民法院多元化矛盾纠纷调解机制运行办法(试行)》,编印了《常用民事法律知识手册》作为特邀调解员的培训教材。2009年6月19日,组织召开了多元化矛盾纠纷调解工作会议,各乡镇分管领导、有关部门领导和特邀调解员参加了会议,县委、县人大、县政协、县政府和县委政法委的主要领导都应邀到会,县委常委、政法委书记陈光同志发表讲话,对各乡镇和部门就如何支持、配合多元化矛盾纠纷调解工作提出具体要求。会后,对特邀调解员进行了专题培训。多元化矛盾纠纷工作从此进入实质性的实践阶段。
在多元化矛盾纠纷调解机制运行过程中,通化县法院在注重发挥主导作用的同时,积极开展调研,不断完善具体工作细节。先后修改完善了《通化县人民法院多元化矛盾纠纷调解机制运行办法》、印制了规范的卷宗样式、向县政府报送了《关于设立多元化矛盾纠纷工作专项经费的请示》。2010年10月,在总结了一年多工作经验的基础上,根据中共吉林省委办公厅、吉林省人民政府办公厅转发省综治委、省法院、省司法厅、省信访局、省法制办《关于建立社会矛盾纠纷多元解决机制的意见(试行)》的通知精神,在全县160个村聘请了172名特邀调解员,同时聘请了26名专业特邀调解员,与法官共同组成医疗纠纷、交通事故、劳动争议、土地承包和医药、建材、食品、矿产八个专业调解组。2010年10月29日,再次组织召开了多元化矛盾纠纷调解工作会议,省高级人民法院民事审判一庭庭长王勇武同志、通化市中级人民法院、县委、县人大、县政协、县政府和县委政法委的领导再次应邀参加会议。会议对2009年16个综合调解办公室进行了表彰奖励,四名特邀调解员介绍了工作经验,为198名特邀调解员和专业特邀调解员颁发了工作证、培训教材、通讯录和卷宗样式。
五、运行
通化县法院构建的多元化矛盾纠纷调解机制的基本运行模式可以简单的概括为分——导——调和分后有导、调中有分。分,就是在诉前通过综合调解办公室(或法院立案大厅)将部分可以通过诉讼外调解解决的矛盾纠纷分流到人民调解、行政调解之中去;导,就是把不适合诉讼外调解和当事人不同意诉讼外调解或经过诉讼外调解无法达成协议的矛盾纠纷指导其进入诉讼程序;调,就是对立案后的案件进行诉讼调解,尽可能以调解的方式化解矛盾纠纷,努力实现“案结事了”。
分,可以满足人民群众方便快捷、经济友善解决矛盾纠纷的需求,有效缓解法院案多人少的工作压力,提高案件质量,减少上诉、申诉、涉诉信访等问题的发生;导,可以实现人民法院工作由被动向能动的转变,解决人民群众在起诉中可能遇到的各种问题,拉近人民法院和群众之间的距离;调,保障了“调解优先”民事审判政策得到了有效地落实,有利于维护社会稳定与和谐。
在分——导——调这个基本运行模式的基础上,通过发挥法院的主导作用,进一步实现“分后有导、调中有分”。
“分后有导”是指对分流的诉讼外调解加强指导,从调解的程序、依据的法律、调解的结果、卷宗的装订等方面进行规范和帮助,协调相关部门协助开展调解工作,确保诉讼外调解、特别是人民调解的合法化和规范化,并依据当事人的申请,对调解协议予以审查和确认,赋予调解协议司法强制力,树立诉讼外调解在人民群众心目中的威信。同时对诉讼外调解不能达成调解协议的矛盾纠纷进行诉前指导,能动的将这些矛盾纠纷引导到诉讼程序中来,避免矛盾纠纷的进一步激化。
“调中有分”是指对进入诉讼程序的案件,采取委托调解、邀请有关部门或人员协助调解等形式,使诉讼调解和诉讼外调解相结合,尽可能以调解的方式化解矛盾纠纷,构建诉前调解与诉讼调解有机衔接、诉讼外调解和诉讼调解紧密结合,人民调解和法院调解相互配合的“大调解”工作格局。
六、成效
(一)大量的民事纠纷通过诉讼外调解得到解决。2009年下半年,16个综合调解办公室共达成诉讼外和解协议112件;2010年共达成诉讼外和解协议565件。以上案件都是经过对卷宗检查验收后认定的,对于口头调解、未形成卷宗的都没有计算。
(二)法院受理的传统民事案件构成发生重大变化、“纯粹”传统民事诉讼案件数量呈下降趋势。2008年共受理传统民事纠纷案件666件,2009年收案979件,同比上升47%,收案数量的上升趋势可见一斑。2010年,共受理传统民事案件1339件,但其中有437件是经综合调解办公室诉讼外调解达成协议后请求确认的案件,“纯诉讼案件”为902件,同比下降近8%,法院受理的“纯粹”传统民事诉讼案件呈现“负增长”。
(三)诉讼外调解以其经济、友善、灵活、高效的特点逐步为人民群众所接受和喜欢。
(四)培养了一大批作调解工作的行家里手,为社会矛盾化解树立了一道坚实的屏障。
(五)分布在全县各村的特邀调解员成为法院的“千里眼”和“顺风耳”,为法院及时了解和掌握矛盾纠纷动态、倾听群众的对法院工作的意见和建议、查找被执行人等工作提供了及时有效地帮助。
七、案例
(一)2010年5月,吉林通电实业集团有限公司承建通化66千伏六二线扩建工程。施工过程中,高压电缆需从村民王某家房屋上方跨越,王某以高压电缆存在安全隐患为由阻碍施工,并提出5万元补偿费的要求。经双方多次协商未果,施工被迫停止。后经法官和特邀调解员共同进行调解,最终自愿达成协议并实际履行,吉林通电实业集团有限公司得以顺利施工。
(二)2010年6月,法院受理了刘某诉曹某离婚一案后,了解到双方的父亲与该村特邀调解员是同学和朋友,于是电话委托特邀调解员对该案进行庭外调解,由于特邀调解员十分熟悉双方当事人的家庭情况和纠纷的原因及背景,仅用半天时间就促使夫妻重归于好。
(三)2010年7月,高某为了图省事,在别人家的玉米地了掰玉米叶子喂牛被发现。20多户村民要求他赔偿玉米损失,并声称如果赔偿不到位,就去县里上访。高某无奈之下找到综合调解办公室。特邀调解员纪若林在逐户查看了玉米损失后,提出要高维国首先挨家赔礼道歉的想法,高维国表示同意。于是纪若林陪同高维国夫妇在不带任何雨具的情况下,冒雨挨家赔礼道歉。每到一家,纪若林先说明情况并表达歉意,高维国夫妇承认错误。遭受了损失的农民看到这样的情景,都真诚地表示“算了吧”、“拉倒吧”、“以后别这样了”。一件涉及20多户村民的矛盾纠纷得到了及时、平和的化解。
八、比较
诉讼外调解与诉讼调解(判决)相比较,具有非常明显的特点。1、经济。诉讼外调解双方当事人的花费几乎为零;如果引发诉讼,当事人必需支出诉讼费和交通费,还可能为此支付鉴定费和代理费;法院也需花费必要送达费用。2、高效。诉讼外调解不受程序制约,用时短。如果引发诉讼,即使双方当事人全部同时到庭,并同意当天开庭,且顺利调解,用时和诉讼外调解一样,但这种可能性在审判实践中出现的概率比较小;如果按照正常诉讼程序,给出举证期间、再开庭调解,用时将大大增加。如果当事人对纠纷的结果无法达成一致,需要鉴定,审理时间就需要进一步延长;经过复杂的程序,当事人的情绪可能会更加激动,为调解增加更多不确定因素,有可能无法达成一致意见。3、彻底。诉讼外调解一次性彻底解决了矛盾纠纷,实现了案结事了人和;如果以判决的方式结案,一则可能引发上诉,浪费司法资源二则有可能产生“执行难”,损害当事人利益、破坏司法权威。当事人是否上访成为无法预料和控制的问题。4、友善。诉讼外调解没有破坏双方当事人正常的邻里关系;诉讼很有可能使双方变得生疏,甚至可能“老死不相往来”。
九、体会
(一)要切实发挥对特邀调解员的培训指导作用。通过法律知识培训、观摩庭审、经验交流等多种形式,实现合理分流纠纷和规范诉讼外调解;
(二)要切实发挥对各诉讼外调解主体的衔接和沟通作用,妥善处理人民法院与其他诉讼外调解主体的关系,保持密切的联系,尊重和相信各诉讼外调解主体,整合资源、凝聚合力;
(三)要切实发挥对诉讼外调解的保障作用。及时依法确认诉讼外调解协议,树立诉讼外调解协议的权威性,引导纠纷当事人主动选择诉讼外调解;
(四)要切实发挥人民法院在调解工作中的示范和带动作用。
(五)要切实发挥宣传导向作用。通过对比的方式宣传诉讼外调解经济、便捷、友善等特点,努力使诉讼外调解成为纠纷当事人愿意接受的、功效最大化的化解矛盾纠纷的坚实屏障。
十、打算
(一)设立调解中心,管理、指导、协调法庭开展传统民事案件的调解工作和辖区综合调解办公室指导工作,对辖区综合调解办公室达成协议的案件依当事人申请依法确认以及特邀调解员的培训工作,努力打造“大调解、精审判”的工作格局。
(二)努力争取资金保障,探索建立长效经费保障机制,最大限度地调动特邀调解员的工作积极性,推动多元化矛盾纠纷调解工作深入、持续、有效开展。
(三)加强总结和调研,保障多元化矛盾纠纷调解机制在完善中发展,在发展中壮大和成熟。
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2019-11-20 10:03:29
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